［摘 要］上访案件的存在是对现代法治的破坏。信访工作机制不完善，行政机关滥用职权与对行政机关监督不力，是导致这一现象的客观缘由。把信访案件纳入司法审察的范围，加大对行政机关的司法监督，确保行政机关依法行政，是改革和健全信访工作机制，促进信访工作法治化的治本之举。

［关键字］信访工作机制；司法审察；法治化

信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，长期以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导机关和领导同志提供了很多的宝贵信息，在国内的政权建设和经济建设中发挥了要紧用途。但，伴随国内经济社会结构的转型和人民群众法制观念的不断增强，近几年来，信访尤其是上访案件数目逐年增长。很多上访案件的存在，不只扰乱了国家机关的正常工作秩序，而且在一定量上影响了社会的安定团结，已经成为社会关注的焦点问题。因此，健全现有工作机制，把信访案件纳入司法审察的轨道，看上去愈加有必要。
1、上访案件发生是什么原因剖析
目前，群众上访之所以时有发生，既有上访者动机、心态等主观原因，更有信访工作机制等方面的客观缘由。从客观缘由剖析，主如果：
机制不完善，引出来的上访。不能否认，大家党从成立之初到目前80多年的历史中，一直高度看重和不断加大信访工作，先后拟定颁布了一系列信访政策和法规，并发挥了要紧用途。但，伴随社会主义法制的日益完善和健全，信访规范愈加显现出其弊病，突出表目前：一是上访活动的随便性。即上访的内容、种类、上访活动发起的时间和空间与上访的流向随便性太大。尽管国内现行的政策、法规对群众上访作出了必要的限制性规定，但在实践中，上访人总是可以随时随地就任何内容向有关的抑或无关的部门上访；二是案件处置的无序性。因为上访内容包罗万象，上访接待部门的多元化，使得没打造起一整套严格有效的受理、转办、督办、调查、处置、回话、监督、约束规范；三是查处结果的不确定性。行政机关的处置决定或复议决定未完全纳入司法审察的轨道，与法院的裁判相比缺少应有些终局性，导致有的上访案件虽经多次查处仍然没办法结案。
处置不准时，拖出来的上访。有的行政机关对群众的上访思想上不看重，常常以“忙”为借口，今天答应，明日点头，但就是拖着不处置。还有少数员工由于群众反映的问题比较棘手，处置困难程度大，怕惹麻烦，能躲则躲，能拖则拖，结果小问题拖成了大问题而导致上访。
责任不清楚，推出来的上访。群众反映的问题，总是是多方面的，有时会涉及两个以上的部门。有些部门怕状况复杂很难处置，总是将上访群众推给其他部门，有时甚至几个部门相互推诿扯皮，群众在几个部门来回转，既得不到明确回话，也无人过问，只好上访。
调查不全方位，漏出来的上访。有些部门在处置群众反映的问题时，只重视解决大的和明显存在的问题，对于一般问题总是忽略调查处置，反映人觉得自己反映的问题没得到完全解决，进而上访。
庇护不处置，捂出来的上访。有些部门对存在的问题不可以认真对待，甚至觉得群众反映问题是捣乱，根本不去调查处置。或者虽作调查，但对查出来的问题处置不到位，群众觉得是自我包庇而上访。
接待不冷静，激出来的上访。有些机关员工在接待群众反映问题时缺少必要的耐心、诚心和热心，甚至觉得反映人是没事找事，态度不冷静，总想三言两语把人打发走，对群众的正当需要不愿作合理讲解说明，引起群众的误解而上访。
从以上剖析不难看出，信访工作机制的不完善，一定量上放纵了上访案件的发生，同时，在对具体上访案件的处置过程中，因为缺少对行政机关的必要监督，致使行政机关不依法行政，不作为或滥作为，更是导致群众上访的重要原因。“在群众的上访中，80%以上需要都是合理合法的；80%的需要依据现行法律政策都是应当而且可以解决的；80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风暴力等不好的行为导致的。”[1]
2、上访现象对现代法治的破坏
上访规范在国内有其悠久的历史渊源，自产生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。
第一，上访的思想根来自于大家封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，只能寄期望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的拟定、实行和健全的监督规范等，而绝不是“清官”本身。
第二，信访规范客观上助长了下级机关看重上级批示，轻视法律法规的恶习。现在在实践中对上访案件的处置基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处置，上访人最后达成了其应有些合法权益。然而，这类上访者应有些、法定的合法权益却不能不借用领导的“批示”才能达成，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但领导的批示对下级机关来讲无疑是一种巨大重压。在这种巨大重压下，非常难保证行政机关执法的独立性。法治社会依靠的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。
第三，信访规范妨碍司法和行政执法体制。现在在国内已经拟定了每个范围的法律规范，打造起了二审终审、申诉、行政诉讼等健全的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还打造起了检举、揭发等监督机关员工的规范。而严格来讲，查处上访案件不是一种国家司法形式，更不是真正意义上的国家行政执法形式。允许在国家独立的司法和行政执法体制以外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的需要不相容，又在非常大程度上削弱了司法和行政执法有哪些用途和权威。
3、上访工作的法治化的道路
上访是国内所具备的一种比较独特同时又十分常见的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提升，其次也反映了目前行政机关在依法行政方面存在的问题。实践中，这类问题不外乎以下两类型型：一是积极的作为，即滥用权力侵犯公民的合法权益；二是消极的不作为，即不积极运用权力维护公民的合法权益，而这种不作为总是又是与积极的作为相随着而产生的，即前期因滥用权力导致对公民合法权益的侵犯，在公民需要对这种被破坏的秩序和利益进行恢复和弥补时，行政机关却又以不作为消极对抗，由此导致群众上访。因此，在国内现在政治体制下，扩大行政诉讼的收案范围，把信访工作纳入司法审察的途径，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本策略题中应有之义，又是健全信访工作机制的必然趋势。
（一）法治社会的内在需要。依法治国方针的确立，标志着国内治国策略的根本转变。现代法治社会的核心是保护私权利不受公权力的侵犯。而就依法治国的价值目的来讲，就是有效地限制和监督国家权力，渐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的势必结果和归宿。坚持依法治国，既需要承认法律是最高权威，又需要行政机关需要依法行政。而行政机关是不是依法行政，将从根本上决定国内能否依法治国，建设法治国家。加大司法监督是确保行政机关依法行政的不可替代的要紧一环。在一个法治国家，保护公民权利和限制公权滥用的效果最好的方法就是由一个中立无偏的机构对公权的行使进行准时有效的审察。因此，进一步进步和健全司法审察规范，把作为行政机关依法行政“晴雨表”的上访案件纳入司法审察的范围，不断加强司法审察的力度，实践证明，这是推进行政机关依法行政、最后使国内步入法治国家的极为关键的渠道。
（二）现代法院的功能所在。一般觉得，法院的功能在于依法强制性的解决当事人之间的纠纷。但伴随经济的进步和社会的进步，传统法院过渡到现代法院，法院的功能也随之发生了变化，除去解决纠纷这一基本功能外，现代法院还拥有了控制社会、制约权力、讲解法律等延伸功能，并且其内容仍在不断健全中。“就现代法院的制约权力功能而言，法院对行政权力的制约，主如果通过行政审判来达成的。在现代社会中，尤其是国家功能从传统的‘警察国家’向‘福利国家’转型之后，行政权力的扩张更趋于突出，相应，侵犯公民权利的事例更容易发生。”[2]这也正是上访案件得以发生并逐年增长是什么原因所在。因此，此种状况充分发挥法院的延伸功能，不断强化对行政机关的监督和制约，加大司法制衡便理所当然。当群众由于自己的合法权益遭到侵犯或得不到保护而上访时，司法审察便应运而生。
（三）司法实践的现实可行。在实践中，大凡上访案件，就其性质而言，大体可以分为两大类，一是检举、控告类上访，二是涉诉类上访。第一类上访从严格意义上讲不可以称其为上访，这种上访的上访人总是没其个人的需要，只是其通过行使其基本权利，向有关部门反映状况，提供信息、线索，对群众反映的问题，有关国家机关完全可以参考职能分工进行处置。第二类上访总是是上访人有其个人的需要，在法律上具备可诉性。一是上访案件本身具备可诉性，即上访人反映的问题是《行政诉讼法》第十一条及《最高人民法院关于实行<中国行政诉讼法>若干问题的讲解》第一条规定的人民法院受理行政案件的范围，上访人可以直接向人民法院起诉。二是上访人反映的问题虽然刚开始并不具备可诉性，但经过行政机关查处并作出处置决定或者行政复议决定后，赋予了上访案件以可诉性，上访人如对处置决定或者行政复议决定不服，可以向人民法院提起诉讼。
上访作为一种社会现象在国内社会政治日常存在有其历史势必性。但，伴随国内社会法治化进程的不断加快和行政诉讼收案范围的越来越扩大，上访案件也将会越来越纳入司法审察的轨道。大家有理由相信，这一现象早晚会退出中国历史的舞台。

参考文献：
[1]杜钢建，宪政改革是政治体制改革的核心[J]，领导决策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，论现代法院的功能[J]，山东行政学院 山东经济管理干部学院学报，2003（5）.